Universidad autónoma de
Bucaramanga – Maestría en políticas públicas
Políticas Públicas y Desarrollo
Local
Nombre: Laura Milena Otero
Pilonieta
Desarrollo desde un enfoque territorial
diferenciado: La política social en Colombia
Las políticas sociales son definidas en general como
“un subconjunto de políticas públicas o como aquellas orientadas a la
distribución de bienes públicos, a la superación de la ‘cuestión social y a la
igualación social” (Valdez y Espina, 2011, p. 14). Promueven y se comprometen
“con un menor patrón de desigualdad social” (Valdez y Espina, 2011); son parte
de la estrategia de desarrollo y a la vez, un efecto de este.
Su diseño frecuentemente ha sido elaborado desde una
perspectiva nacional en razón de los actores con capacidad para redistribuir
los bienes públicos a favor de unos u otros grupos de beneficiarios y para
influir de forma relevante sobre la dirección de los cambios sociales implícita
en toda política social, como la Administración Pública y las Agencias
gubernamentales. Los resultados de ello han sido la ‘impertinencia’
territorial, la descoordinación y gestión inadecuada en lo local; y por tanto
la reducción en el impacto pretendido (Espina, 2011).
Es así como se pretende un desarrollo desde el enfoque territorial
diferenciado y a través de la política social. Este texto reflexionará al
respecto desde una breve referencia a la experiencia colombiana.
El enfoque
como noción que alude al “ámbito de la conceptualización, al normativo y de los
objetos y problemas sobre los cuales las políticas públicas actúan” ha centrado
el debate del diseño y modelo de la política social. Enseña Espina (2011) que las
polémicas y debates acerca de la política social adecuada y pertinente para la
contemporaneidad latinoamericana, incluso en escenarios nacionales muy
disímiles, incluyen el contrapunteo entre los enfoques de política social
selectivo y de integración social y sus correspondientes estilos.
El primero hace referencia a una intervención
estratégica y planificada sobre el cambio social en donde el Estado es la
estructura en la que descansa la máxima capacidad para organizar las políticas
sociales y coordinar a los actores involucrados. Las políticas sociales se
orientan hacia la generación de márgenes de inclusión extensos y son garantía de
satisfacción de necesidades de sectores poblacionales amplios. Su instrumento
esencial es el gasto público social, a través del cual se ejerce una acción
redistributiva de la riqueza sobre la base de la equidad y la justicia social. El
segundo está centrado en la rehabilitación de poblaciones en situaciones de
extrema vulnerabilidad a través de estrategias focalizadas y el ensanchamiento
de los espacios de intervención de los actores privados vinculados al mercado;
por tanto combina instrumentos de asignación de recursos a los desfavorecidos
al involucrar diferentes actores dado que descansa en la disminución de la
capacidad del Estado para regular los mecanismos económicos y distributivos
(Espina, 2011, p. 32).
Para Valdez (2011) se trata de un debate sobre el
modelo más adecuado para una política social que sea justa, eficiente y sustentable
en lo que respecta a su aplicación universal o focal. Sin embargo, ninguno
resulta plenamente adecuado pues mientras las políticas de acceso generalizado
o universal producen desequilibrios fiscales y escasez de recursos las de
focalización concentran solo en grupos establecidos la acción del Estado, sin
que impacten significativamente el bienestar pretendido pues frente a fenómenos
como la pobreza no solo se requiere la destinación de recursos sino la
generación de oportunidades (p. 17).
Otro enfoque que converge en el
diseño de la política social es el carácter más o menos centralizado de sus
instituciones; enseñan Rufián y Palma (1993) que desde sus inicios la política
social fue planteada desde el nivel central. Esto obedeció entre otros factores
a la movilización de enormes recursos financieros y humanos que demandaban la
implementación de las políticas sociales y que “sólo” podía disponer el Estado;
así mismo a la conciencia creada en la ciudadanía de demanda de servicios
sociales que son competencia de la administración central; y a la búsqueda de
la mejora de los indicadores sociales a nivel nacional y el carácter general de
los problemas en los sectores en donde la política centralizada era más eficaz.
(p. 111). Al tiempo y particularmente
con ocasión a los fenómenos de expansión urbana y globalización el enfoque
descentralizado se considera eficiente para la prestación de los servicios
sociales pues no solo permite mayor participación de la sociedad sino que
permite manejar de manera heterogénea los problemas sociales que se presentan
(Franco, 1989, p. 117).
Nuevamente ninguno es suficiente pues
la política social no puede ser vista por separado del orden institucional a
través del cual se planifica, financia e implementa. De allí que el carácter
relativamente descentralizado de dicho orden incidirá en su eficiencia y en la
factible participación de sujetos y actores. De igual forma sin una adecuada
participación de actores debido a una excesiva centralización, la política
social tenderá a burocratizarse y hacerse clientelar; a la vez un alejamiento
de la administración central generará un control inadecuado de los resultados
pretendidos. (Valdez y Espina, 2011).
Por su parte, el modelo de política
social condensa el debate entre el enfoque nacional o territorialmente
diferenciado; aquel arraigado a la noción del centralismo y de acceso
generalizado que define desde el nivel más alto la necesidad a cubrir y el
servicio a prestar; y este consecuente con la focalización estratégica y la
descentralización. Para Baráibar (2013) la introducción desbordada del elemento
territorial genera la ilusión de la posibilidad de recrear a escala local todo
aquello existente en el ámbito global, incrementando las demandas a la política
social con un insuficiente recurso; pero al tiempo la distancia de lo local ha
sido un factor importante en el fracaso de la política social. (p. 27).
El enfoque dicotómico resulta
también inadecuado pues si bien debe tener en cuenta las diferencias
territoriales, sobre todo las existentes entre el campo y la ciudad, los
grandes y pequeños centros urbanos, así como entre los territorios más y menos
deprimidos; la instancia local no es todo el territorio y por ello es
importante que se tenga una mirada de lo nacional como parte y se piense en su
conjunto. (Valdez y Espina, 2011).
La experiencia de la política social
en Colombia ha estado marcada por el debate sobre el enfoque más adecuado. Para
Ciro (2013) el cambio en la concepción estatal del desarrollo y la organización
económica del país en el contexto de la apertura de los años 90, a través de la
cual se liberaliza la economía y se deja bajo la lógica de la oferta y la
demanda el acceso a determinados bienes y servicios regulados por el mercado
sin intervención del Estado; y el desequilibrio social que causa en el acceso a
determinados bienes, que expresan un aumento considerable en los niveles de
pobreza en el país, movilizan la política social.
Programas como Familias en Acción
surgen en ese contexto en el cual “la apertura económica no logró asegurar bajo
las lógicas de la oferta y la demanda el acceso social generalizado a bienes
primarios” (Bernal, 2003, p. 2) y por tanto buscan recomponer el panorama sobre
pobreza en Colombia a través del aseguramiento y mejoramiento del ingreso o
renta de las familiar con un subsidio en dinero que permita el acceso a salud y
educación. Su enfoque centralista, nacionalizado pero focalizado-condición de
pobreza- parte de la premisa que el aumento de la renta mejora las condiciones
de bienestar. (Ciro, 2013).
Así mismo estrategias como Red
Unidos y Jóvenes en Acción presentan un nivel de gasto público pequeño que
limita su impacto y particularmente la consecución de objetivos a largo plazo
de superación de la pobreza pues los criterios de salida de los programas no
obedecen a ello sino a condiciones como “cumplir 18 años, independientemente si
ha culminado o no los estudios de secundaria, también por la desvinculación del
joven o niño del sistema educativo o por el incumplimiento en la verificación
de requisitos de crecimiento y desarrollo”(Bernal, 2003, p. 5). De igual forma,
la falta de coordinación entre los diferentes programas, agencias y niveles de gobierno
reduce su eficiencia y efectividad (OCDE, 2016).
Los enfoques predominantes sobre el
diseño de la política social han llevado a que su nivel de prestación para la
población pobre o vulnerable no esté diferenciados por ingresos ni por ningún
otro indicador de estándar de vida. La mayoría de las prestaciones se entregan
sin que se use una tasa de reducción o escala decreciente; la prestación se
paga en su totalidad o no se paga en absoluto. Este enfoque produce discontinuidades
en la distribución de ingresos y por lo tanto genera muy elevadas tasas
fiscales marginales efectivas (o nudos) y distorsiones tanto en los incentivos
laborales como en la formalización.
Se genera además inequidad
horizontal, resentimiento público y oposición, ya que los que se encuentran
marginalmente por encima del umbral (y por ende quedan excluidos) podrían
terminar en peores condiciones que los que se encuentran ligeramente por debajo
del umbral (y por ende están incluidos) una vez que se toma en cuenta los pisos
de los programas mencionados. (OCDE, 2016).
Visto ello se plantea la necesidad
de un desarrollo desde el enfoque
territorial diferenciado y a través de la política social. Como se mencionó
este enfoque “reconoce al territorio como factor de
desarrollo, como unidad, tanto para la observación y la actuación, así como
para la gestión y planificación estatal” (Schneider y PeyréTartaruga, 2006). Se
trata así de una construcción social, una estructura activa y un agente de
desarrollo. Por ello, propugna la vinculación territorial de las políticas de
desarrollo. (Delgado, 2015).
Esto supone un abordaje
multidimensional del desarrollo en el que se tiene una visión sistémica y
holística del territorio y un enfoque que apuesta por el “desarrollo humano”. Va
de la mano con los procesos de descentralización y con el tránsito de una
función tradicional que concebía al gobierno local como proveedor de servicios
sociales hacia una nueva concepción de un gobierno local impulsor del
desarrollo desde las redes empresariales, los clusters, los conglomerados y las
cadenas productivas. (Delgado, 2015).
Bajo este nuevo enfoque
de desarrollo, la política social y el espacio de lo local cobra una
importancia clave en la medida que se privilegia el análisis de la estructura
económica y social interna y el grado de articulación productiva, los cuales
requieren de indicadores sobre la capacidad de desarrollo local (Alburquerque y
Dini 2008: 10). Así supone un planteamiento integral y contextualizado sobre el
funcionamiento de las economías, que junto con las medidas de tipo
macroeconómico promueva la mejora de la gestión, la innovación tecnológica y
los cambios socio-institucionales (Alburquerque y Dini 2008: 10).
Se trata de un enfoque integral que desarrolla la
articulación y la complementariedad entendiendo que “sin su universalidad la
política social no llegará a toda la población ni se garantizará la igualación
social; sin su aplicación focal, no dará suficiente cuenta de las diferencias
extremas, como la pobreza y la marginalidad” (Caballero, 2007, p. 156); y que
para el caso colombiano teniendo en cuenta sus dinámicas específicas se torna
necesario.
Referencias
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F., y Dini, M. (2008). El enfoque del desarrollo económico territorial.
Sevilla: Ministerio de Economía y Hacienda - Instituto de Desarrollo Regional
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Caballero
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2007, pp. 150-168 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México
CIRO
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