La relación ejecutivo-judicial en la
política pública de desplazamiento forzado
Abg. Laura M. Otero Pilonieta
Las relaciones
intergubernamentales-RIGs- se definen como “las actividades cruzadas,
recíprocas o jerárquicas, entre las diferentes instancias y niveles del Estado
en su función de gobierno”(Barbosa, 2006, p. 187). Son inevitables en el
desenvolvimiento de la política pública, al tratarse de un “proceso en el que
intervienen distintos niveles y ramas de gobierno, que propenden por el
desarrollo de la nación” (Barbosa, 2006, p.188). Son así mismo “fuente
recurrente de conflictos de distinta naturaleza”(Barbosa, 2006, p.188) pues en
ella convergen diferentes actores con lógicas e intereses distintos, y en
ocasiones contrapuestos.
Un ejemplo de
ello, es la relación entre el poder ejecutivo y el poder judicial en la
formulación de políticas sociales donde el juez constitucional en aras de
salvaguardar derechos interviene en el ciclo de la política pública y trastoca
aspectos centrales de la misma, v.gr. la población beneficiaria, las fuentes de
financiación o el sistema de medición de resultados; siguiendo lógicas
distintas a las planteadas por el ejecutivo con la política, y generando
tensiones entre dichas ramas del poder público.
Justamente en la
política pública de desplazamiento forzado se ha presentado lo descrito, y a
continuación se profundiza en dicha relación.
El
surgimiento de la política pública
A pesar de la
existencia de registros de desplazamiento forzado interno en Colombia desde la
época de La Violencia (1948-1953) solo hasta el año de 1995 el Gobierno
nacional incorporó en la agenda pública este fenómeno como un tema humanitario
urgente y reconoció su origen en el conflicto armado. Lo hizo a través de la
expedición del documento CONPES 2804 de ese año que creo el Programa Nacional
de Atención Integral a la Población Desplazada a cargo de la Unidad
Administrativa para la Protección de los Derechos Humanos y contempló “acciones
de prevención, de atención inmediata, de consolidación y estabilización socioeconómica,
así como asesoría y asistencia técnica a las entidades nacionales y
territoriales encargadas de la atención a esta población”(Rodríguez &
Rodríguez, 2017, p. 71). Se ordenó la creación del Consejo Nacional para la
Atención a la Población Desplazada y la Unidad de Gestión Interinstitucional,
junto con el plazo de 5 meses para su implementación.
Sin embargo, la
entrada en funcionamiento de este programa y de su institucionalidad se demoró
dos años y tuvo obstáculos para la generación de relaciones coordinadas y
armónicas entre las diversas entidades a cargo del programa, junto con
desfinanciamiento y poco compromiso. A la par, el desplazamiento continuó en aumento,
involucrando más víctimas.
Con el fin de
superar dichos obstáculos de relacionamiento que disminuyeron la capacidad del
Estado para atender integralmente a esta población, se expide el CONPES 2924 de
1997 el cual crea el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada integrado por entidades públicas y privadas del orden nacional y
territorial, una Consejería Presidencial para los Desplazados, un Fondo para el
financiamiento y una Red nacional de información. Estos lineamientos
rápidamente fueron reemplazados por la Ley 387 de ese mismo año denominada Ley
para la atención de la población desplazada que si bien incluyó algunos
aspectos de los documentos CONPES, contempló otras directrices y
particularmente fijo los ejes de acción: prevención, atención humanitaria,
retorno voluntario, reasentamiento y estabilización socio económica. (Rodríguez
& Rodríguez, 2017).
Esta Ley dio
cuenta de la inclusión del Congreso en la atención del fenómeno y por tanto del
desarrollo de una relación hasta el momento inexistente entre el ejecutivo y el
legislativo en la materia, pero también una desarticulación del gobierno
nacional con los gobiernos locales y otras entidades que ya venían trabajando
en virtud de los documentos CONPES con la población desplazada, pues estos no
fueron tenidos en cuenta en el proceso legislativo ni tampoco las dificultades
institucionales que presentaban. Precisamente, al cabo de dos años se advirtió
que “existían profundas fallas en la ley relacionadas con la dispersión de competencias
de las entidades involucradas y la ausencia de un sistema de seguimiento, de indicadores
de gestión que permitan la rendición de cuentas”(DNP,1997, p. 14).
Así las cosas, el
desarrollo inicial de la política pública fue ineficaz para atender el problema
del desplazamiento “aumentando la brecha entre la oferta de programas y la demanda
de medidas de prevención, atención y restablecimiento a los desplazados, máxime
que para el 2000 se registraban 1.5 millones de personas en esta condición”(Ibáñez,
2008, p. 10). En este escenario la Corte
Constitucional interviene, accionada por el recurso de amparo y da paso a un
escenario de RIG con el ejecutivo por medio de las órdenes proferidas para
superar la vulneración masiva de derechos humanos de los desplazados.
La
intervención de la Corte Constitucional
Las primeras
sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional que intervenían la
acción gubernamental en materia de desplazamiento forzado se identifican desde
el año de 1997 y hasta el 2003 en las cuales se reclamaba la vulneración de las
obligaciones adquiridas por el Gobierno en virtud de la Ley 37 de 1997. Las
órdenes judiciales estaban dirigidas a funcionarios y entidades del sistema de
atención a los desplazados para el restablecimiento de derechos individuales
vulnerados, bien por la falta de coordinación entre las entidades competentes
para la atención, o bien por la deficiente implementación de la Ley de
Desplazamiento. (Rodríguez & Rodríguez, 2017).
En el 2004 en
sentencia T-025 la Corte toma una decisión trascendente de intervención en la
política pública sustentada en el incumplimiento del deber de protección y de
respuesta efectiva a esta población que hacían su situación un estado de cosas inconstitucional-ECI-. Esta vulneración masiva y sistemática de
derechos constitucionales significó para la Corte la necesidad de una solución
general que cubriera a todas las entidades estatales y a toda la población
desplazada, ordenando la adopción de programas y políticas que superar el ECI y
solucionaran las fallas estructurales de la respuesta gubernamental a este fenómeno. (Rodríguez & Rodríguez, 2017).
Ordenó al
Gobierno que rediseñara la política frente a los desplazados, respetando
ciertos estándares constitucionales. La nueva política debía ser elaborada de
forma transparente y participativa, por lo que señaló que debían crearse
instancias de participación de las poblaciones desplazadas y sus organizaciones
en el diseño y ejecución de las políticas. Además debían ser serias y
consistentes, asegurar de forma inmediata los derechos mínimos de la población
desplazada y estar orientadas a satisfacer de forma progresiva sus derechos
plenos
Lo anterior
incidió como afirma Henao (2013) en el monto del presupuesto general de la
nación asignado para superar el Estado de cosas inconstitucional, y en la
elaboración de planes preventivos y de reparación a las víctimas. Así mismo
conservó competencia después de proferido el fallo de tutela para hacer
seguimiento detallado del cumplimiento de las órdenes dadas al ejecutivo,
generando el marco de la relación intergubernamental.
Para ello,
emitió numerosas órdenes encaminadas a que se creara un plan de acción, se
asegurara el presupuesto para su implementación y en consecuencia se
garantizaran los derechos de los desplazados. Además la Corte determinó una vez
elaborada por el Gobierno Nacional la batería de indicadores de la superación
del ECI cuáles adoptaba, rechazaba u ordenaba mejorar. (Rodríguez &
Rodríguez, 2017). El Auto 008 de 2009 es
emblemático en ello, reforzando las ordenes al Gobierno para mitigar el
desplazamiento.
Producto de esta
interacción entre ejecutivo-judicial se reformuló y diseñó una nueva política
nacional de desplazamiento, con indicadores propios, enfoques diferenciales, ejes
de acción, y arquitectura institucional, entre otros, en un salto cualitativo
respecto de la atención del problema.
No obstante, las
RIGs en materia de desplazamiento han generado “choque de trenes” entre el
Gobierno y la Corte Constitucional, traumatizando la institucionalidad y por
tanto el funcionamiento de la política, debido a “la usurpación por la Corte de
las funciones propias del Ejecutivo, la ruptura del equilibrio de poderes que
ello supone, y la mengua en la democracia que trae el hecho de que la voluntad
de pocos magistrados” (Barbosa, 2006) los cuales no son elegidos
democráticamente. Todo ello, además, sin control alguno, sin rendición de
cuentas y en ocasiones sin transparencia en las discusiones. (Nieto, 2006.)
De conformidad
con lo expuesto, es claro que la relación ejecutivo-judicial en la política
pública de desplazamiento forzado ha sido variante, desde un estado cero en
donde la Corte Constitucional no intervenía en la labor de formulación de
políticas del Gobierno, hasta un estado de intervención fuerte en el que la
Corte se transforma en un actor relevante de la política y genera el escenario
de interacción entre poderes para la resolución de una problemática pública. Se
caracteriza por ser inevitable en un Estado en donde la Corte tiene la función
de guardiana de la Constitución y un Gobierno que responde tardíamente y de
manera deficiente los reclamos ciudadanos. Además por fuente de tensiones pues
convergen frente al desplazamiento dos lógicas distintas, las de poder judicial
desde el amparo de los derechos humanos, y las del Gobierno y demás instituciones
desde la preservación del orden.
Referencias
Barbosa Cardona,
Octavio. Relaciones intergubernamentales en Colombia. Cuadernos de
Administración, núm. 36-37, enero-junio, 2007, pp. 188-221, Universidad del
Valle, Cali, Colombia
Henao, J. El
juez constitucional: un actor de las políticas públicas. Revista de Economía
Institucional, vol. 15, n° 29. 2013 Disponible en:
https://www.economiainstitucional.com/esp/vinculos/pdf/No29/jhenao29.pdf
Ibáñez, Ana
María. El desplazamiento forzoso en
Colombia: un camino sin retorno hacia la
pobreza. Bogotá: Universidad de Los Andes. 2008
Nieto, Rafael.
La judicialización de la política. En revista Semana.com 23
de octubre de
2006.
Rodríguez
Garavito, César y Diana Rodríguez Franco. Cortes y cambio social: cómo la Corte
Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia. Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2010. 294 p.
