miércoles, 26 de septiembre de 2018

La relación ejecutivo-judicial en la política pública de desplazamiento forzado


La relación ejecutivo-judicial en la política pública de desplazamiento forzado

Abg. Laura M. Otero Pilonieta


Las relaciones intergubernamentales-RIGs- se definen como “las actividades cruzadas, recíprocas o jerárquicas, entre las diferentes instancias y niveles del Estado en su función de gobierno”(Barbosa, 2006, p. 187). Son inevitables en el desenvolvimiento de la política pública, al tratarse de un “proceso en el que intervienen distintos niveles y ramas de gobierno, que propenden por el desarrollo de la nación” (Barbosa, 2006, p.188). Son así mismo “fuente recurrente de conflictos de distinta naturaleza”(Barbosa, 2006, p.188) pues en ella convergen diferentes actores con lógicas e intereses distintos, y en ocasiones contrapuestos.

Un ejemplo de ello, es la relación entre el poder ejecutivo y el poder judicial en la formulación de políticas sociales donde el juez constitucional en aras de salvaguardar derechos interviene en el ciclo de la política pública y trastoca aspectos centrales de la misma, v.gr. la población beneficiaria, las fuentes de financiación o el sistema de medición de resultados; siguiendo lógicas distintas a las planteadas por el ejecutivo con la política, y generando tensiones entre dichas ramas del poder público.

Justamente en la política pública de desplazamiento forzado se ha presentado lo descrito, y a continuación se profundiza en dicha relación.

El surgimiento de la política pública

A pesar de la existencia de registros de desplazamiento forzado interno en Colombia desde la época de La Violencia (1948-1953) solo hasta el año de 1995 el Gobierno nacional incorporó en la agenda pública este fenómeno como un tema humanitario urgente y reconoció su origen en el conflicto armado. Lo hizo a través de la expedición del documento CONPES 2804 de ese año que creo el Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada a cargo de la Unidad Administrativa para la Protección de los Derechos Humanos y contempló “acciones de prevención, de atención inmediata, de consolidación y estabilización socioeconómica, así como asesoría y asistencia técnica a las entidades nacionales y territoriales encargadas de la atención a esta población”(Rodríguez & Rodríguez, 2017, p. 71). Se ordenó la creación del Consejo Nacional para la Atención a la Población Desplazada y la Unidad de Gestión Interinstitucional, junto con el plazo de 5 meses para su implementación.

Sin embargo, la entrada en funcionamiento de este programa y de su institucionalidad se demoró dos años y tuvo obstáculos para la generación de relaciones coordinadas y armónicas entre las diversas entidades a cargo del programa, junto con desfinanciamiento y poco compromiso. A la par, el desplazamiento continuó en aumento, involucrando más víctimas.

Con el fin de superar dichos obstáculos de relacionamiento que disminuyeron la capacidad del Estado para atender integralmente a esta población, se expide el CONPES 2924 de 1997 el cual crea el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada integrado por entidades públicas y privadas del orden nacional y territorial, una Consejería Presidencial para los Desplazados, un Fondo para el financiamiento y una Red nacional de información. Estos lineamientos rápidamente fueron reemplazados por la Ley 387 de ese mismo año denominada Ley para la atención de la población desplazada que si bien incluyó algunos aspectos de los documentos CONPES, contempló otras directrices y particularmente fijo los ejes de acción: prevención, atención humanitaria, retorno voluntario, reasentamiento y estabilización socio económica. (Rodríguez & Rodríguez, 2017).

Esta Ley dio cuenta de la inclusión del Congreso en la atención del fenómeno y por tanto del desarrollo de una relación hasta el momento inexistente entre el ejecutivo y el legislativo en la materia, pero también una desarticulación del gobierno nacional con los gobiernos locales y otras entidades que ya venían trabajando en virtud de los documentos CONPES con la población desplazada, pues estos no fueron tenidos en cuenta en el proceso legislativo ni tampoco las dificultades institucionales que presentaban. Precisamente, al cabo de dos años se advirtió que “existían profundas fallas en la ley relacionadas con la dispersión de competencias de las entidades involucradas y la ausencia de un sistema de seguimiento, de indicadores de gestión que permitan la rendición de cuentas”(DNP,1997, p. 14).   

Así las cosas, el desarrollo inicial de la política pública fue ineficaz para atender el problema del desplazamiento “aumentando la brecha entre la oferta de programas y la demanda de medidas de prevención, atención y restablecimiento a los desplazados, máxime que para el 2000 se registraban 1.5 millones de personas en esta condición”(Ibáñez, 2008, p. 10).  En este escenario la Corte Constitucional interviene, accionada por el recurso de amparo y da paso a un escenario de RIG con el ejecutivo por medio de las órdenes proferidas para superar la vulneración masiva de derechos humanos de los desplazados.

La intervención de la Corte Constitucional

Las primeras sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional que intervenían la acción gubernamental en materia de desplazamiento forzado se identifican desde el año de 1997 y hasta el 2003 en las cuales se reclamaba la vulneración de las obligaciones adquiridas por el Gobierno en virtud de la Ley 37 de 1997. Las órdenes judiciales estaban dirigidas a funcionarios y entidades del sistema de atención a los desplazados para el restablecimiento de derechos individuales vulnerados, bien por la falta de coordinación entre las entidades competentes para la atención, o bien por la deficiente implementación de la Ley de Desplazamiento.  (Rodríguez & Rodríguez, 2017).

En el 2004 en sentencia T-025 la Corte toma una decisión trascendente de intervención en la política pública sustentada en el incumplimiento del deber de protección y de respuesta efectiva a esta población que hacían su situación un estado de cosas inconstitucional-ECI-. Esta vulneración masiva y sistemática de derechos constitucionales significó para la Corte la necesidad de una solución general que cubriera a todas las entidades estatales y a toda la población desplazada, ordenando la adopción de programas y políticas que superar el ECI y solucionaran las fallas estructurales de la respuesta gubernamental a este fenómeno.  (Rodríguez & Rodríguez, 2017).

Ordenó al Gobierno que rediseñara la política frente a los desplazados, respetando ciertos estándares constitucionales. La nueva política debía ser elaborada de forma transparente y participativa, por lo que señaló que debían crearse instancias de participación de las poblaciones desplazadas y sus organizaciones en el diseño y ejecución de las políticas. Además debían ser serias y consistentes, asegurar de forma inmediata los derechos mínimos de la población desplazada y estar orientadas a satisfacer de forma progresiva sus derechos plenos

Lo anterior incidió como afirma Henao (2013) en el monto del presupuesto general de la nación asignado para superar el Estado de cosas inconstitucional, y en la elaboración de planes preventivos y de reparación a las víctimas. Así mismo conservó competencia después de proferido el fallo de tutela para hacer seguimiento detallado del cumplimiento de las órdenes dadas al ejecutivo, generando el marco de la relación intergubernamental.

Para ello, emitió numerosas órdenes encaminadas a que se creara un plan de acción, se asegurara el presupuesto para su implementación y en consecuencia se garantizaran los derechos de los desplazados. Además la Corte determinó una vez elaborada por el Gobierno Nacional la batería de indicadores de la superación del ECI cuáles adoptaba, rechazaba u ordenaba mejorar. (Rodríguez & Rodríguez, 2017). El Auto 008  de 2009 es emblemático en ello, reforzando las ordenes al Gobierno para mitigar el desplazamiento.

Producto de esta interacción entre ejecutivo-judicial se reformuló y diseñó una nueva política nacional de desplazamiento, con indicadores propios, enfoques diferenciales, ejes de acción, y arquitectura institucional, entre otros, en un salto cualitativo respecto de la atención del problema.

No obstante, las RIGs en materia de desplazamiento han generado “choque de trenes” entre el Gobierno y la Corte Constitucional, traumatizando la institucionalidad y por tanto el funcionamiento de la política, debido a “la usurpación por la Corte de las funciones propias del Ejecutivo, la ruptura del equilibrio de poderes que ello supone, y la mengua en la democracia que trae el hecho de que la voluntad de pocos magistrados” (Barbosa, 2006) los cuales no son elegidos democráticamente. Todo ello, además, sin control alguno, sin rendición de cuentas y en ocasiones sin transparencia en las discusiones. (Nieto, 2006.)


De conformidad con lo expuesto, es claro que la relación ejecutivo-judicial en la política pública de desplazamiento forzado ha sido variante, desde un estado cero en donde la Corte Constitucional no intervenía en la labor de formulación de políticas del Gobierno, hasta un estado de intervención fuerte en el que la Corte se transforma en un actor relevante de la política y genera el escenario de interacción entre poderes para la resolución de una problemática pública. Se caracteriza por ser inevitable en un Estado en donde la Corte tiene la función de guardiana de la Constitución y un Gobierno que responde tardíamente y de manera deficiente los reclamos ciudadanos. Además por fuente de tensiones pues convergen frente al desplazamiento dos lógicas distintas, las de poder judicial desde el amparo de los derechos humanos, y las del Gobierno y demás instituciones desde la preservación del orden.

Referencias

Barbosa Cardona, Octavio. Relaciones intergubernamentales en Colombia. Cuadernos de Administración, núm. 36-37, enero-junio, 2007, pp. 188-221, Universidad del Valle, Cali, Colombia

Henao, J. El juez constitucional: un actor de las políticas públicas. Revista de Economía Institucional, vol. 15, n° 29. 2013 Disponible en: https://www.economiainstitucional.com/esp/vinculos/pdf/No29/jhenao29.pdf

Ibáñez, Ana María.  El desplazamiento forzoso en Colombia: un camino  sin retorno hacia la pobreza. Bogotá: Universidad de Los Andes. 2008

Nieto, Rafael. La judicialización de la política. En revista Semana.com 23
de octubre de 2006.

Rodríguez Garavito, César y Diana Rodríguez Franco. Cortes y cambio social: cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2010. 294 p.



lunes, 2 de octubre de 2017

Desarrollo desde un enfoque territorial diferenciado: La política social en Colombia



Universidad autónoma de Bucaramanga – Maestría en políticas públicas
Políticas Públicas y Desarrollo Local
Nombre: Laura Milena Otero Pilonieta




Desarrollo desde un enfoque territorial diferenciado: La política social en Colombia

Las políticas sociales son definidas en general como “un subconjunto de políticas públicas o como aquellas orientadas a la distribución de bienes públicos, a la superación de la ‘cuestión social y a la igualación social” (Valdez y Espina, 2011, p. 14). Promueven y se comprometen “con un menor patrón de desigualdad social” (Valdez y Espina, 2011); son parte de la estrategia de desarrollo y a la vez, un efecto de este.
Su diseño frecuentemente ha sido elaborado desde una perspectiva nacional en razón de los actores con capacidad para redistribuir los bienes públicos a favor de unos u otros grupos de beneficiarios y para influir de forma relevante sobre la dirección de los cambios sociales implícita en toda política social, como la Administración Pública y las Agencias gubernamentales. Los resultados de ello han sido la ‘impertinencia’ territorial, la descoordinación y gestión inadecuada en lo local; y por tanto la reducción en el impacto pretendido (Espina, 2011).
Es así como se pretende un desarrollo desde el enfoque territorial diferenciado y a través de la política social. Este texto reflexionará al respecto desde una breve referencia a la experiencia colombiana.

El enfoque como noción que alude al “ámbito de la conceptualización, al normativo y de los objetos y problemas sobre los cuales las políticas públicas actúan” ha centrado el debate del diseño y modelo de la política social. Enseña Espina (2011) que las polémicas y debates acerca de la política social adecuada y pertinente para la contemporaneidad latinoamericana, incluso en escenarios nacionales muy disímiles, incluyen el contrapunteo entre los enfoques de política social selectivo y de integración social y sus correspondientes estilos.
El primero hace referencia a una intervención estratégica y planificada sobre el cambio social en donde el Estado es la estructura en la que descansa la máxima capacidad para organizar las políticas sociales y coordinar a los actores involucrados. Las políticas sociales se orientan hacia la generación de márgenes de inclusión extensos y son garantía de satisfacción de necesidades de sectores poblacionales amplios. Su instrumento esencial es el gasto público social, a través del cual se ejerce una acción redistributiva de la riqueza sobre la base de la equidad y la justicia social. El segundo está centrado en la rehabilitación de poblaciones en situaciones de extrema vulnerabilidad a través de estrategias focalizadas y el ensanchamiento de los espacios de intervención de los actores privados vinculados al mercado; por tanto combina instrumentos de asignación de recursos a los desfavorecidos al involucrar diferentes actores dado que descansa en la disminución de la capacidad del Estado para regular los mecanismos económicos y distributivos (Espina, 2011, p. 32).
Para Valdez (2011) se trata de un debate sobre el modelo más adecuado para una política social que sea justa, eficiente y sustentable en lo que respecta a su aplicación universal o focal. Sin embargo, ninguno resulta plenamente adecuado pues mientras las políticas de acceso generalizado o universal producen desequilibrios fiscales y escasez de recursos las de focalización concentran solo en grupos establecidos la acción del Estado, sin que impacten significativamente el bienestar pretendido pues frente a fenómenos como la pobreza no solo se requiere la destinación de recursos sino la generación de oportunidades (p. 17). 
            Otro enfoque que converge en el diseño de la política social es el carácter más o menos centralizado de sus instituciones; enseñan Rufián y Palma (1993) que desde sus inicios la política social fue planteada desde el nivel central. Esto obedeció entre otros factores a la movilización de enormes recursos financieros y humanos que demandaban la implementación de las políticas sociales y que “sólo” podía disponer el Estado; así mismo a la conciencia creada en la ciudadanía de demanda de servicios sociales que son competencia de la administración central; y a la búsqueda de la mejora de los indicadores sociales a nivel nacional y el carácter general de los problemas en los sectores en donde la política centralizada era más eficaz. (p. 111).  Al tiempo y particularmente con ocasión a los fenómenos de expansión urbana y globalización el enfoque descentralizado se considera eficiente para la prestación de los servicios sociales pues no solo permite mayor participación de la sociedad sino que permite manejar de manera heterogénea los problemas sociales que se presentan (Franco, 1989, p. 117). 
            Nuevamente ninguno es suficiente pues la política social no puede ser vista por separado del orden institucional a través del cual se planifica, financia e implementa. De allí que el carácter relativamente descentralizado de dicho orden incidirá en su eficiencia y en la factible participación de sujetos y actores. De igual forma sin una adecuada participación de actores debido a una excesiva centralización, la política social tenderá a burocratizarse y hacerse clientelar; a la vez un alejamiento de la administración central generará un control inadecuado de los resultados pretendidos. (Valdez y Espina, 2011). 
            Por su parte, el modelo de política social condensa el debate entre el enfoque nacional o territorialmente diferenciado; aquel arraigado a la noción del centralismo y de acceso generalizado que define desde el nivel más alto la necesidad a cubrir y el servicio a prestar; y este consecuente con la focalización estratégica y la descentralización. Para Baráibar (2013) la introducción desbordada del elemento territorial genera la ilusión de la posibilidad de recrear a escala local todo aquello existente en el ámbito global, incrementando las demandas a la política social con un insuficiente recurso; pero al tiempo la distancia de lo local ha sido un factor importante en el fracaso de la política social. (p. 27).
            El enfoque dicotómico resulta también inadecuado pues si bien debe tener en cuenta las diferencias territoriales, sobre todo las existentes entre el campo y la ciudad, los grandes y pequeños centros urbanos, así como entre los territorios más y menos deprimidos; la instancia local no es todo el territorio y por ello es importante que se tenga una mirada de lo nacional como parte y se piense en su conjunto. (Valdez y Espina, 2011). 
            La experiencia de la política social en Colombia ha estado marcada por el debate sobre el enfoque más adecuado. Para Ciro (2013) el cambio en la concepción estatal del desarrollo y la organización económica del país en el contexto de la apertura de los años 90, a través de la cual se liberaliza la economía y se deja bajo la lógica de la oferta y la demanda el acceso a determinados bienes y servicios regulados por el mercado sin intervención del Estado; y el desequilibrio social que causa en el acceso a determinados bienes, que expresan un aumento considerable en los niveles de pobreza en el país, movilizan la política social.
            Programas como Familias en Acción surgen en ese contexto en el cual “la apertura económica no logró asegurar bajo las lógicas de la oferta y la demanda el acceso social generalizado a bienes primarios” (Bernal, 2003, p. 2) y por tanto buscan recomponer el panorama sobre pobreza en Colombia a través del aseguramiento y mejoramiento del ingreso o renta de las familiar con un subsidio en dinero que permita el acceso a salud y educación. Su enfoque centralista, nacionalizado pero focalizado-condición de pobreza- parte de la premisa que el aumento de la renta mejora las condiciones de bienestar. (Ciro, 2013).
            Así mismo estrategias como Red Unidos y Jóvenes en Acción presentan un nivel de gasto público pequeño que limita su impacto y particularmente la consecución de objetivos a largo plazo de superación de la pobreza pues los criterios de salida de los programas no obedecen a ello sino a condiciones como “cumplir 18 años, independientemente si ha culminado o no los estudios de secundaria, también por la desvinculación del joven o niño del sistema educativo o por el incumplimiento en la verificación de requisitos de crecimiento y desarrollo”(Bernal, 2003, p. 5). De igual forma, la falta de coordinación entre los diferentes programas, agencias y niveles de gobierno reduce su eficiencia y efectividad (OCDE, 2016).
            Los enfoques predominantes sobre el diseño de la política social han llevado a que su nivel de prestación para la población pobre o vulnerable no esté diferenciados por ingresos ni por ningún otro indicador de estándar de vida. La mayoría de las prestaciones se entregan sin que se use una tasa de reducción o escala decreciente; la prestación se paga en su totalidad o no se paga en absoluto. Este enfoque produce discontinuidades en la distribución de ingresos y por lo tanto genera muy elevadas tasas fiscales marginales efectivas (o nudos) y distorsiones tanto en los incentivos laborales como en la formalización.
            Se genera además inequidad horizontal, resentimiento público y oposición, ya que los que se encuentran marginalmente por encima del umbral (y por ende quedan excluidos) podrían terminar en peores condiciones que los que se encuentran ligeramente por debajo del umbral (y por ende están incluidos) una vez que se toma en cuenta los pisos de los programas mencionados. (OCDE, 2016).
            Visto ello se plantea la necesidad de un desarrollo desde el enfoque territorial diferenciado y a través de la política social. Como se mencionó este enfoque “reconoce al territorio como factor de desarrollo, como unidad, tanto para la observación y la actuación, así como para la gestión y planificación estatal” (Schneider y PeyréTartaruga, 2006). Se trata así de una construcción social, una estructura activa y un agente de desarrollo. Por ello, propugna la vinculación territorial de las políticas de desarrollo. (Delgado, 2015).
            Esto supone un abordaje multidimensional del desarrollo en el que se tiene una visión sistémica y holística del territorio y un enfoque que apuesta por el “desarrollo humano”. Va de la mano con los procesos de descentralización y con el tránsito de una función tradicional que concebía al gobierno local como proveedor de servicios sociales hacia una nueva concepción de un gobierno local impulsor del desarrollo desde las redes empresariales, los clusters, los conglomerados y las cadenas productivas. (Delgado, 2015).
Bajo este nuevo enfoque de desarrollo, la política social y el espacio de lo local cobra una importancia clave en la medida que se privilegia el análisis de la estructura económica y social interna y el grado de articulación productiva, los cuales requieren de indicadores sobre la capacidad de desarrollo local (Alburquerque y Dini 2008: 10). Así supone un planteamiento integral y contextualizado sobre el funcionamiento de las economías, que junto con las medidas de tipo macroeconómico promueva la mejora de la gestión, la innovación tecnológica y los cambios socio-institucionales (Alburquerque y Dini 2008: 10).
Se trata de un enfoque integral que desarrolla la articulación y la complementariedad entendiendo que “sin su universalidad la política social no llegará a toda la población ni se garantizará la igualación social; sin su aplicación focal, no dará suficiente cuenta de las diferencias extremas, como la pobreza y la marginalidad” (Caballero, 2007, p. 156); y que para el caso colombiano teniendo en cuenta sus dinámicas específicas se torna necesario.

Referencias
Alburquerque, F., y Dini, M. (2008). El enfoque del desarrollo económico territorial. Sevilla: Ministerio de Economía y Hacienda - Instituto de Desarrollo Regional
BERNAL CASTILLO, Fernando. (2003). Gobernanza pública, violencia y políticas de alivio a la pobreza. La ampliación del marco conceptual del programa Familias en Acción. Bogotá: Universidad Externado de Colombia

Caballero García, José Francisco La política integral como respuesta a la multidimensionalidad de la pobreza Espacios Públicos, vol. 10, núm. 19, agosto, 2007, pp. 150-168 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México

CIRO RÍOS, León Sigifredo y OSPINA GRAJALES, María del Pilar. (2013). “La política social en Colombia: una mirada al programa Familias en Acción”. En: Virajes, Vol. 15, No. 2. Manizales: Universidad de Caldas
Delgado, Enrique. Marco de referencia común sobre gestión educativa descentralizada, territorio y enfoque territorial. Mesa Interinstitucional de Gestión y Descentralización Consejo Nacional de Educación .
ESPINA PRIETO, MAYRA PAULA. Polémicas actuales sobre enfoques y estilos de política social. El caso cubano: http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002109/210941s.pdf
Franco, R. Buscando la equidad a través de las políticas sociales. Apss ILPES, Julio de 1989
OCDE.(2016)  Reviews of labour market and social policies: Colombia. [En línea] recuperado de: https://www.oecd.org/fr/els/emp/OECD-Reviews-of-Labour-Market-and-Social-Policies-Colombia-AR-Spanish.pdf
Rufián, Dolores y Palma, Eduardo. La descentralización problema contemporáneo en América Latina.  Dirección de programa y políticas sociales, 1993. http://archivo.cepal.org/pdfs/1993/S9300072.pdf
Schneider, S. y Peyré Tartaruga, I. (2006). Territorio y enfoque territorial: de las referencias cognitivas a los aportes aplicados al análisis de los procesos sociales rurales. En: Manzanal, Mabel; Neiman, Guillermo y Lattuada, Mario. (Org.) Desarrollo Rural. Organizaciones, Instituciones y Territorio. Buenos Aires: Ed. Ciccus, pp. 71-102











domingo, 14 de mayo de 2017

Enfoques y modelos de desarrollo económico desde la visión de Hirschman: Reflexiones sobre el proceso de industrialización del sector agropecuario en Colombia.

 

Laura Milena Otero Pilonieta[1]

 Resumen

 Comprender el proceso latinoamericano de industrialización desde los diferentes planteamientos de Hirschman referente a los enfoques y modelos de desarrollo económico, corresponde al primer aspecto esencial a analizar.  

Con igual propósito, el ensayo intentará relacionar la visión de Hirschman y otros autores de apoyo, con una apreciación general del tipo de estructura industrial específicamente en el sector agrícola que se ha logrado consolidar en Colombia durante los últimos años. Exponiendo al final, la idea de la necesidad de introducir en el campo estrategias de planificación eficientes desde la formulación de una política pública agropecuaria que proyecte en el largo plazo el desarrollo agroindustrial del país.
 

Abstract
 
       Understanding the Latin American process of industrialization from Hirschman's different approaches to approaches and models of economic development corresponds to the first essential aspect to be analyzed.
 
       For the same purpose, the essay will try to relate the view of Hirschman and other support authors, with a general appreciation of the type of industrial structure specifically in the agricultural sector that has been consolidated in Colombia in recent years. The idea of ​​the need to introduce in the field efficient planning strategies from the formulation of an agricultural public policy that projects in the long term the agroindustrial development of the country.

 
I. A modo de introducción. 

 Los Estados contemporáneos encuentran en los procesos de industrialización interna una posibilidad estratégica de consolidar su participación en la integración global de forma efectiva para desarrollar las diferentes necesidades de cooperación, intercambios económicos, sociales, en seguridad, etc. Todo esto en la medida que la industrialización se transformó en una fuente dinámica de crecimiento económico y posicionamiento.
En el caso de Latinoamérica, y específicamente Colombia, la idea de un proceso de industrialización y desarrollo económico integral, en las últimas décadas se ha limitado entre otros aspectos que se analizaran a lo largo del texto, por una frágil estructura económica en los países de la región, que deben enfrentarse a grandes retos como las crisis financieras, de mercados, a los efectos de la globalización, representados en la profundización de la apertura económica, así como en  la dificultad de aprovechar el potencial de inserción en mercados internacionales, limitados claramente por las deficiencias en sus aparatos productivos, como el  sector industrial agropecuario que no ha logrado impulsar su propio crecimiento y ha mostrado su debilidad para contribuir plenamente al desarrollo económico regional y nacional.


Conforme a lo anterior, el presente ensayo pretende analizar de forma general desde el punto de vista de Hirschman, en contexto a sus planteamientos el proceso de industrialización del sector agroindustrial que se ha logrado consolidar en Colombia durante los últimos años, a su vez que se hace una breve revisión de los aspectos claves de los enfoques y modelos de desarrollo económico, propuestos por el autor.


Para esto, se realizará una breve referencia teórica de cada uno de estos elementos, señalando la relación respecto al tema objeto de estudio, desde un método descriptivo analítico, que ha utilizado como técnica la revisión bibliográfica de los textos centrales de referencia.  El documento está organizado en dos partes fundamentales que refieren a la presente introducción y resumen,  y en segundo lugar, el desarrollo de planteamientos teóricos, que integra los argumentos principales y una parte que sintetiza las ideas analizadas en ensayo. 

 

II. Desarrollo de planteamientos teóricos

 
La visión de Hirschman en la doctrina económica contemporánea, representa uno de los referentes teóricos más representativos para comprender el proceso de desarrollo económico, en especial de los países en Latinoamérica los cuales fueron referente clave de las tesis para el citado autor.  A esto, advierte acertadamente, sobre la naturaleza de la “industrialización tardía” latinoamericana y explica que: “durante las primeras etapas de la industrialización en nuestra región, el proceso tuvo lugar en forma gradual, a partir de la etapa clásica de desarrollo exportador y comenzó en plantas relativamente pequeñas que producían bienes de consumo con tecnologías importadas de los países industrializados, sin contar con una gran promoción estatal (Ocampo, 2008, p.44).

Conjuntamente señala Ocampo, (2008) que Hirschman asoció los orígenes de la industrialización latinoamericana a cuatro factores diferentes: “las dos guerras mundiales, las crisis de balanza de pagos, la creación de mercado interno generado por la expansión de los sectores de exportación y las políticas de industrialización que eventualmente se pusieron en marcha” (p.45). Situaciones que originaron cambios y características específicas a este proceso, derivadas por la diversidad y dinámica de los sectores económicos en la región, principalmente la industria que por décadas se ha buscado ubicar en escenarios de competitividad comercial que ayuden a los Estados y a los sectores privados a establecer relaciones comerciales internacionales sólidas, pertenecer a bloques económicos importantes, ejercer un liderazgo e influencia regional, e incidir en el entorno político como mecanismo para mantener su lugar estratégico en la toma de decisiones.  

En efecto, para Hurtado (2014) estas relaciones: “determinan el centro de cualquier política de desarrollo económica, y reflejan la lucha entre posiciones ideológicas y las alianzas políticas y sociales existentes en un país” (p.11).  Frente a los países latinoamericanos estos necesitaban de un elemento fundamental que habría incidido en el proceso de industrialización tardía de esta parte del continente, seria lo que para Hirschman significaría: “la carencia de una fuerte ideología industrialista y del peso de la burguesía industrial” (Ocampo, 2008, p.49).

Esta debilidad de la ideología y la burguesía industrial que señaló Hirschman, se reflejó por ejemplo en el caso de Colombia, en el precario apoyo al fomento de la industrialización de sectores estratégicos como el campo, que durante décadas se ha limitado entre otros aspectos a conservar un modelo latifundista, concentrando grandes porciones de tierra en grupos sociales con un fuerte poder económico, que además se niegan a establecer una coalición política y social transparente para generar una reforma agraria estructural que planifique el sector desde una política pública integral y  potencialice el sector como motor de la economía nacional.

 Se ha limitado entonces, el desarrollo económico del campo colombiano por la precaria idea de industrialización que tienen aquellos grupos sociales llamados a transformar la economía nacional desde el impulso de la modernización de los procesos de producción, que en este caso, la menor importancia de la innovación tecnológica implicó según (Ocampo, 2008) que: “el proceso de industrialización no hizo nunca el tránsito hacia una capacidad endógena de creación de conocimiento” (p.45), es decir, en ciencia, investigación y métodos tecnológicos aplicados que ayudaran al desarrollo integral de los procesos de formación de la industria agropecuaria colombiana.

Desafortunadamente, la industria agropecuaria en Colombia no ha logrado encontrar unos lineamientos eficientes que orienten éste sector en la dirección del crecimiento, transformación y modernización productiva, lo cual permita posicionar el campo nacional como un elemento estratégico de la dinámica productiva de la economía. 

Sobre esa base, es pertinente señalar que, las políticas de planificación del sector agroindustrial tradicionalmente se han enfocado en proponer sistemas de “competitividad de diversas cadenas productivas, pero los instrumentos de política implementados persisten sin poder abordar adecuadamente los verdaderos desafíos estructurales a los que se enfrenta el sector” (p.13). Los cuales podrían entenderse desde factores concretos que impactan el desarrollo agroindustrial en el país, que para la OCDE (2015) se configuran en determinadas áreas críticas como: “las infraestructuras, la investigación y el desarrollo (I+D) agrícola, la transferencia de conocimientos agrícolas y la reestructuración de explotaciones agrícolas – siguen recibiendo un apoyo muy escaso o inexistente” (p.6). Ideas que encuadran en los postulados de Hirschman.

Sumado a esto, advierte Maldonado (2010) la existencia de otros factores estructurales que han limitado el crecimiento del sector industrial en general del país en las últimas décadas, estos corresponde a:  “la vulnerabilidad de la estructura productiva ante las perturbaciones o choques externos asociados con los cambios en el entorno internacional, la velocidad de la apertura, los efectos de las fluctuaciones y turbulencia macroeconómica, el manejo de la política cambiaria, especialmente durante la década de los noventa, factores estructurales a nivel sectorial, y la incapacidad estatal para planear un modelo de desarrollo sectorial de largo plazo, que impulse la transformación productiva y posibilite la consolidación de un aparato industrial competitivo internacionalmente” (p.10).

Igualmente, la carencia de planificación de los territorios, la falta de financiación del campo en el nivel Nacional, Departamental y Municipal, ha obstaculizado la posibilidad de organizar desde una política pública integral el desarrollo de la agroindustria, y establecer lineamientos, correctivos y estrategias que en el tiempo permitan generar grandes impactos estructurales en beneficio de la comunidad rural y urbana.   El hecho que durante muchos años los gobiernos de Colombia no han invertido lo suficiente en el fomento de la industria agropecuaria, limitando aprovechar su potencial económico demuestran lo señalado, al referido la OECD (2015) indica que: “Esta escasez de inversiones, junto con la deficiente gestión de la tierra, el escaso éxito de las reformas del sistema de tenencia de la tierra y un conflicto interno que se prolonga desde hace décadas estrechamente relacionado con el tráfico de drogas, han afectado profundamente a la evolución y el desempeño del sector agroindustrial” (p.13).

Con referencia a lo anterior, es pertinente señalar que la industria agropecuaria en Colombia ha padecido las consecuencias de la adopción de unas políticas económicas deficientes y afronta importantes desafíos estructurales, al referido la (OCDE. 2015. P.6) advierte acertadamente que en el país: “Si bien actualmente el campo constituye un sector prioritario para el gobierno, el marco institucional de la política agrícola presenta importantes debilidades. La baja productividad menoscaba la competitividad del sector, que se ve afectada fundamentalmente por una infraestructura deficiente, el desigual acceso a las tierras y los conflictos relacionados con su uso, así como por la debilidad de las cadenas de valor”.

Complementariamente, el mismo estudio de OCDE (2015) indica algunos aspectos importantes a tener en cuenta por el país, para lograr su objetivo de crecimiento sostenible agroindustrial y superar los desafíos estructurales que históricamente han afectado al campo, a esto propone que:

Es necesario potenciar políticas que respalden su competitividad a largo plazo. Los recursos públicos deben destinarse a eliminar las importantes deficiencias existentes en el sistema de tenencia de la tierra, infraestructura, gestión del agua y del suelo, sistemas de inocuidad alimentaria y de salud animal y vegetal, infraestructura de transporte, sistemas de información de mercado, educación, investigación y desarrollo, servicios de extensión, asistencia técnica, etc. Asimismo, el ordenamiento institucional es débil tanto a nivel departamental como municipal, lo cual exige mejoras en la gobernanza y en la coordinación de la política agrícola (p.7).
 

En el marco de las ideas expuestas, y luego de analizar de manera general los diferentes aspectos que componen el problema actual del estancamiento del proceso de industrialización en Colombia. Sobresale entonces el punto de vista de Hirschman, (1958) citado por Ocampo (2008) cuando en medio de un panorama desalentador como el nuestro, señala que: “un proceso de desarrollo es más eficiente cuando genera una secuencia de desequilibrios que inducen inversiones o presiones para adoptar políticas económicas orientadas a corregirlos que, de esta manera, abren nuevas etapas del desarrollo” (p.51).

Sería entonces, el escenario ideal que quienes administran el país, entendieran estos postulados y reorientaran sus actuaciones a la reconstrucción de un modelo solido de agroindustria que contribuyera a superar las deficiencias y errores que por años han estancado este importante sector de la economía.  Hirschman consideraba que un cambio estructural de esta magnitud “es necesario para encaminar al país hacia el crecimiento, empezando con proyectos específicos y no con un gran empujón, con eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás, que generen la capacidad de un proceso específico de desarrollo de inducir nuevas inversiones, que resulten en un papel positivo, si inducen inversiones u otras presiones hacia el cambio orientadas a corregir desequilibrios existentes. Así el desarrollo también genera nuevas fortalezas a partir de las tensiones que produce” (Hirschman, 1958, p. 63, citado por Ocampo, 2008, p.52).

En éste orden de ideas, para concluir, es necesario establecer que para lograr el mejoramiento y crecimiento del sector agroindustrial colombiano, se debe en primer lugar, comprender las lecciones del proceso latinoamericano de desarrollo económico desde la industrialización de los países. Hecho que ha repercutido en Colombia, en el crecimiento histórico de diversos sectores estratégicos para la economía nacional como el azucarero en el Valle del Cauca, el textil y químicos industriales en Antioquia, hidrocarburos, transporte y construcción ubicados en gran parte del territorio nacional, entre otros.

 Ahora bien, frente a la dinámica del proceso de desarrollo económico en Colombia, en el contexto del sector agroindustrial, queda claro que faltan muchos retos por cumplir, principalmente debido al: “progresivo debilitamiento y deterioro de la producción industrial relacionado en los últimos años, con una evolución hacia el estancamiento y pérdida de consistencia del proceso de especialización y diversificación productiva. Así como la estructura del producto industrial no ha logrado una recomposición hacia sectores de mayor valor agregado y mayor intensidad tecnológica”. (Maldonado, 2010, p.10)

Para terminar, es necesario pensar el campo y su desarrollo industrial de manera planificada y eficiente en el largo plazo, así como el aumento de la productividad y lograr altos niveles de competitividad e integración sostenidas en los mercados agroalimentarios regionales, nacionales y proyectarse a los mercados internacionales. Es prioridad entonces, el impulso y respaldo para la formulación de la Política Pública Agropecuaria nacional que oriente este sector calve de la economía, y validar en estas transformación los esfuerzos y el pensamiento vigente de Hirschman por comprender la dinámica del desarrollo económico y la industrialización en Latinoamérica.

 

Referencias bibliográficas

 

Hurtado, J. (2014) Cuad. econ., Volumen 33, Número 62, p. 7-31, 2014. ISSN electrónico 2248-4337.  DOI: https://doi.org/10.15446/cuad.econ.v33n62.43663

Maldonado Atencio, A. A. (2010). La evolución del crecimiento industrial y transformación productiva en Colombia 1970-2005: patrones y determinantes. Tesis de grado. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá D.C. [En línea] Disponible en:  http://www.bdigital.unal.edu.co/2021/1/TESIS_ORIGINAL_OCTUBRE_12_(1).pdf

Ocampo, J. A. (2008). Hirschman, la industrialización y la teoría del desarrollo. Rev. Desarrollo y sociedad 62. PP. 41-61. ISSN 0120-3584.

OECD. (2015). Review of Agricultural Policies: Colombia 2015. Evaluation and Policy Recommendations.

 




[1] Aspirante a Magister en Políticas Públicas y Desarrollo. Universidad Autónoma de Bucaramanga. 2017. Ensayo presentado en el marco de la catedra de enfoques y modelos del desarrollo.